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原創|新形勢下棚改三大模式探索分析

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-06-21   來源:現代咨詢   作者:康峰 余秀娟   瀏覽次數:34
核心提示:棚改作為一項民生工程,關乎群眾切身利益。隨著棚改貨幣化安置引發三四線城市房價上漲,以及政府購買棚改服務模式造成地方政府隱性債務等問題頻現,2018年我國棚改政策發生新變化。如國開行抵押補充貸款(PSL)收緊,政府購買服務模式被叫停,棚改專項債成為主要的融資方式。新形勢下,對于收益與融資自求平衡的棚改項目,政府將以棚改專項債融資為主,采取委托代建形式進行;對于難以自求平衡的項目,政府可以采購安置房或是引入社會資本進行市場化合作開發。本文在明確界定棚改范圍的基礎上,著重介紹新形勢下棚改三大模式的運作重點,以探
來源:現代咨詢
作者:康峰 余秀娟

康峰:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部合伙人、副總經理,現代研究院高級研究員。

余秀娟:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。

 

摘要:棚改作為一項民生工程,關乎群眾切身利益。隨著棚改貨幣化安置引發三四線城市房價上漲,以及政府購買棚改服務模式造成地方政府隱性債務等問題頻現,2018年我國棚改政策發生新變化。如國開行抵押補充貸款(PSL)收緊,政府購買服務模式被叫停,棚改專項債成為主要的融資方式。新形勢下,對于收益與融資自求平衡的棚改項目,政府將以棚改專項債融資為主,采取委托代建形式進行;對于難以自求平衡的項目,政府可以采購安置房或是引入社會資本進行市場化合作開發。本文在明確界定棚改范圍的基礎上,著重介紹新形勢下棚改三大模式的運作重點,以探討當前棚改項目如何更加合規地運作。

 

關鍵詞:棚改  棚改專項債  采購安置房  合作開發

 

一、棚戶區改造概述

(一)棚改范圍


棚戶區,是指簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不齊全、配套功能不完善、基礎設施簡陋的區域,具體包括城市棚戶區、國有工礦(含煤礦)棚戶區、國有林區棚戶區和國有林場危舊房、國有墾區危房。棚戶區改造,是指納入國家棚戶區改造計劃(省級人民政府批準的棚戶區改造規劃或年度改造計劃),依法實施棚戶區征收拆遷、居民補償安置以及相應的騰空土地開發利用等的系統性工程。

關于棚改范圍,建保〔2012〕190號指出,城市棚戶區改造范圍內的居民安置住房籌建(新建、購買、貨幣補償等)工程和原居民住房改建(擴建、翻建)工程,統一納入國家城鎮保障性安居工程規劃計劃,其他工程不納入規劃計劃。國發〔2015〕37號明確,政府購買棚改服務的范圍,限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面,不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。從上述政策文件中可知,棚戶區的范圍是居住區域的征遷、安置住房的籌集、配套公益性基礎設施建設,不含工業廠區、商業設施建設的拆遷。

(二)棚改的收益性與社會性


在明確界定棚改范圍的基礎上,棚改項目收益性主要表現為:一是其涉及到前期土地整理和開發,會形成土地一二級開發收入;二是與棚改相關的公益性基礎設施建設、公建配套、綠化環保等建設運營內容,也會形成可觀的配套商業收入。此外,棚改作為重要的保障性安居工程,其社會性體現在能有效解決低收入家庭的住房困難問題,不僅能改善其居住條件,還能擁有自己的房屋資產,可以充分享受改革開放和經濟發展帶來的紅利。

自2008年中央提出“擴大內需十項措施”后棚改工作全面啟動,隨著我國規范地方政府隱性債務,政府購買棚改服務模式被取消,棚改專項債替代PSL支持的政策性銀行專項貸款成為最主要的融資方式。新形勢下,本文就政府棚改專項債+代建政府采購安置房市場化合作開發等三大模式逐一進行探索分析。

二、政府棚改專項債+代建模式

2018年財政部、住建部聯合出臺《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》,規范地方政府棚改融資行為。對于收益與融資能夠實現自求平衡的棚改項目,地方政府主要采取棚改專項債+代建模式進行融資建設。

(一)模式概述


該模式是指政府發行棚改專項債募集建設所需資金,再將該資金交由項目業主使用,由項目業主自行建設或選擇具有資質的建設主體完成政府棚改項目建設管理工作。棚改專項債+代建的運作模式,既能規范棚改融資行為,又能遏制地方政府隱性債務增量,也不會增加項目業主融資負擔,適用于自身收支能實現平衡的棚改項目。

6月10日,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作》,允許將專項債券作為重大項目(如棚戶區改造等保障性安居工程等)資本金,鼓勵地方政府和金融機構采取“專項債+市場化融資”組合融資方式,同時要求項目對應可用于償還市場化融資的專項收入與市場化融資本息相平衡。對能夠實現收支平衡的棚改項目,但棚改專項債發行額度有限的地方政府來說,通過創新融資方式,擴大項目融資規模,有利于加快推進棚改項目建設,是項重大政策利好。

圖1 項目自求平衡下的政府棚改專項債運作模式

(二)模式案例


2018年江蘇省發行的棚改專項債券(一期)--(十期)為例。本期債券發行規模達222.2億元,債券期限5年期,募集資金專項用于江蘇省7個設區市及25個縣(市)的60個棚戶區改造項目。其對應的償債資金為募投項目對應地塊的國有土地使用權出讓收入,以及房屋銷售稅后收入、安置房補差價收入和棚戶區改造財政專項補貼收入。

表1 南京市2018年棚改專項債券發行信息

 

具體以 南京市2018年棚改專項債券 說明,這種模式下需要注意的兩方面:

在投融資方面,地方政府需要解決棚改項目總投資的融資難題。因棚戶區改造項目總投資規模大,僅靠棚改專項債券所募集的資金難以完全覆蓋,為此需要通過自籌資金、自有資金、銀行貸款等渠道融資剩余所需資金。

在回報機制方面,地方政府發行棚改專項債,應實現棚改項目收益和融資自求平衡。棚改專項債券的償債來源只能是以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入,其中專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入。如江北新區為了平衡項目資金,在規劃地上建筑面積時新增部分住宅面積,擬建國有土地征收安置定向銷售和產權調換房出售來平衡棚改項目資金,與此同時完善新增住宅事項的規劃手續。這種根據棚改專項債收益與融資情況,在符合產業政策及地區發展規劃范圍內,地方政府可以通過探索專項收入來源來平衡資金。

 

三、政府采購安置房模式

雖然政府全面叫停政府購買棚改服務,但并未意味著政府采購貨物模式不得用于棚改項目,尤其是用于安置房采購。根據政府采購目錄,建筑物是政府貨物采購項目10大品目之一。

(一)模式概述


所謂政府采購安置房,是棚戶區改造采取實物化安置的重要工作,即由政府通過招標等形式從合適的房地產供應商采購成品安置房源,供棚戶區原住戶居住,是政府采購建筑物貨物的一種。這種棚改運作模式適用于財政一般的市縣,通過分批采購安置房、房地產開發商前期建設墊資等方式緩解財政壓力。

實踐中,這種棚改模式在運作中需重點考察地方政府所采購的安置房房源的合規性:一是采購內容為建設手續完備(如房源手續合法、“五證齊全”等)的現房、存量房,也可以是期房,但應在采購協議中明確交房日期;二是確定安置房房源要符合棚改就近安置的原則;三是選擇合適的采購方,在公開招標難以實現的前提下,地方政府應做好專家論證,公開說明單一來源采購的理由。

(二)模式案例


表2 部分地方政府采購安置房信息

2018年底以來湖北、安徽、貴州、遼寧、寧夏等多個地方省份發布政府采購安置房招標公告,運用財政性資金、財政補貼等資金來源,由棚改主管部門或委托代理機構按照要求采購供應商(通常為當地房地產開發商)提供的合適安置房源。

上述地方政府主要利用財政性資金采購回遷安置房,對于孝南區財政局如果是通過商業銀行而非政策性銀行借款來籌集采購資金,則地方政府存在商業借款不合規的問題。但政府采購安置房的模式,符合我國棚改安置方式回歸到實物化安置的政策導向,同時其采購操作流程簡便透明,也不會造成政府隱性債務。對于提供安置房源的供應商來說,供應回遷安置房源的市場競爭程度較低,土地成本一般較低,資金回收一般也較有保障,較容易獲得資金支持。在中央抑制我國三四線城市房價上漲過快這種背景下,地方政府采購安置房模式可能會越來越多。

四、市場化合作開發模式

2005年遼寧省在全國范圍內率先啟動棚戶區改造計劃,隨后在中央政策推動下,全國緊鑼密鼓地開展棚改。在各地棚改進程中,資金制約成為阻礙棚改順利推進的主要因素。由于棚改所需資金量巨大,通常地方財力有限,單純靠政府直接投資的開發模式很難完全滿足棚改工程需要;同時,棚改作為公益性較強的民生工程,項目本身缺乏商業化開發,市場化資金不愿進入,商業銀行普遍對棚改項目“惜貸”。為此,各地探索市場化合作開發模式以解決棚改融資難題。

(一)模式概述


所謂棚改市場化合作開發模式,是指政府通過拆遷置換出棚戶區土地,以土地招拍掛方式將土地出讓給市場化開發主體(如房地產開發商),再由開發主體組建項目公司進行基礎設施和公用配套設施建設,同時在地方政府允許下將滿足項目原址回遷外的剩余面積作為商品房,進行綜合開發。這種以“政府主導拆遷、出讓拆遷后的凈地、引入企業進行房地產開發、居民回遷”為主要操作模式,尤其適用于地理位置相對較偏、環境較差、商業開發價值欠缺等城市周邊棚改項目。

圖2 棚改市場化合作開發模式運作

(二)投融資結構


該模式下,政府首先需投入財政資金(包括中央財政補助資金和地方政府財政投入)用于棚改啟動資金,完成棚改土地整理工作。后期棚改開發資金來源以市場為主,如開發商進行政策性銀行貸款、商業銀行貸款,發行棚改企業債等。此外,對于棚改中配建廉租住房項目,地方政府協助開發商爭取國家中央預算內投資補助、省財政資金補助和市縣“以獎代補”等政策性資金支持。

(三)回報機制


市場化合作開發模式是堅持政府推進和市場化運作相結合的原則下,將棚戶區改造與房地產開發、經濟適用房建設、廉租住房保障工作相結合。對于政府而言,棚戶區改造拆遷后的騰空用地通過出讓所獲出讓效益及棚戶區改造安置住宅和廉租房用地中的商服用地出讓所獲收益。對于開發商來說,一方面,政府貨幣化安置下由棚改居民回購安置房,或是政府實物化安置下采購安置房,開發商獲取該部分回購收入;另一方面,政府將滿足項目原址回遷外的剩余面積,切割為獨立地塊,單獨入市進行招拍掛,用于商品房開發,開發商通過房地產開發的利潤彌補棚改項目成本。

例如,安徽省住建廳在棚改相關工作報告中提出“市場運作、社會參與”“對改造區域開發用地均實行公開出讓,通過市場競爭擇優選擇投資者實施整體開發”。近些年,安徽省蕪湖、馬鞍山等地通過這種模式先后引進上海綠地集團、二十冶集團等一批實力強的開發企業或建筑施工企業,地方政府或是采取在商品房項目中配建等方式,引導和調動開發企業參與棚戶區改造,或是實行“捆綁改造”,將改造項目用地與商品房開發用地搭配出讓,平衡項目資金,或是實行“市場運作、自求平衡”,主要是就地改造且區位較好的項目,除保障棚戶區居民安置房外,多余房源可作為商品房對外銷售。

除此之外,為探索創新棚改市場化運作模式,2019年4月湘潭市發布《關于鼓勵社會資本參與市城區棚戶區片區改造和開發的實施意見》,通過棚戶區改造與片區產業開發的緊密結合,確保棚改開發收益自求平衡,不違規新增政府隱性債務。其創新主要表現在:(1)明確社會資本參與土地招拍掛;(2)采取調整規劃指標、調整片區改造范圍、因地制宜確定改造方式等確保項目自求平衡;(3)保障社會資本參與棚改的收益,如從土地出讓、國省補助、財政支持等方面給予政策支持,獲得片區內的基礎設施建設利潤以及土地二級市場開發的收益等。

無論是上述何種市場化合作開發模式,其實質都在于創新棚改項目的回報機制,吸引更多社會資本參與棚改建設,解決棚改融資難題。

結  語

雖然我國棚改在政府購買服務模式下取得了重要的成果,但也導致地方政府隱性債務高企。新形勢下,為規范地方政府隱性債務,中央全面叫停政府購買棚改服務模式,發行棚改專項債成為主要融資方式,而棚改項目如何合規運作成為現實難題。在政策合規的前提下,地方政府可以采用棚改專項債+代建制模式,還能利用政府采購安置房模式進行棚改運作。此外,政府還可以創新市場化合作開發模式,如安徽省對棚戶改造區域開發用地實行公開出讓,通過市場競爭擇優選擇投資者實施整體開發。總之,棚改作為國家政策的重要支持方向,持續探索并規范棚改運作模式仍任重而道遠。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“來源:現代咨詢  作者:康峰 余秀娟”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。

 
 
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